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2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。

2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）明确提出，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。

一、城投公司为什么要转型？

根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》，政府负有偿债责任的债务应纳入预算管理，由政府履行偿债责任，对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，做出妥善安排。目前，部分地区市县通过财政资金偿还政府债务的能力非常有限，政府对于城投公司的财政支持也远远不能解决属于城投公司债务的担保或救助类政府债务。

对于各地城投公司来说，只有集中优质资源打造一个盈利能力强的实体化企业，依托市场化经营获得稳定收入和现金流，建立良性健康的资金循环体系，才能有效分担财政偿债压力，避免政府债务风险。 

2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人，增加到了8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到了60.6%，可以说经历了一个史无前例的城镇化进程，但依然低于发达国家80%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，城建资金缺口将进一步扩大。

公益性项目融资将被一般政府债券、专项债券和有收益的市政债券三种发债途径所替代。由于政府债务发行主体在省级政府且规模实行限额管理，难以完全满足城建项目融资需求，城投公司只有通过发行项目收益类债券、PPP等方式吸引社会资本投资建设城建项目，才能多方式、多渠道弥补建设资金缺口，继续支持城市建设。 

2010年国务院19号文件下发后，部分同类企业开始探索转型道路，逐步远离单纯的政府性投融资平台。随着国发43号文的出台，城投公司转型迫在眉睫，必须由量变转向质变，即剥离传统的公益性项目融资职能，转向以经营性业务为主的现代化企业集团。

从财务角度来看，评判城投公司债务风险不在于资产负债率的高低，根本在于提高城投公司的盈利能力，有稳定的经营性现金流来支撑债务本息。通过政府划入优质资产、盘活存量资产、培育自身造血能力、实施战略性投资，进一步提升城投公司盈利能力和融资能力，为城市建设和发展提供强有力的支持。

二、影响城投转型的因素

影响城投公司转型发展方向的因素有非常多，但主要还是受制于于政府角色的定位，以及自身实力的强弱。政府赋予的定位，集中体现在集团成立的方式，差异性资源整合注入的方式，“国有投资”意味着资本投资和运营职能。因此，主业与核心资源能力是决定城投转型方向的主要因素，国投集团自有主业是城建、核心资源能力围绕城建形成，城建业务是集团的立足之本。城投公司需要坚持政府城建领域投资主体的定位，同时考虑到到企业具体的收益结构与运营模式，在完成使命与实现企业效益两个方面寻求平衡。

城市能级与城市发展阶段，代表了城投转型的空间和难度，同时，其他平台公司存在的情况也会对城投转型方向产生影响。国投的历史责任决定了在领域内的排他性，其他平台的数量、类型、被整合的可能性也影响到平台发展方向。

 三、城投转型之路 

城投公司转型需要明确主体责任，城投公司具有独特的发展历史和角色地位，部分地区长期以来存在股权关系复杂，资产权属不清的情况，导致很难界定不同资产的所有者和管理经营者之间的关系，直接制约了城投的业务发展和管理经营。因此需要通过全面摸查，列出股权明细和资产清单，进而按照资产属性进行股权划转和资产整合，简化公司股权结构和资产关系，为公司转型发展扫除障碍。 

城投公司转型需要重点培育经营性业务，发挥产业协同效应，积极响应国资向优势产业和关键领域集中的改革要求，把握住产业机遇，产融结合，重点培育新基建、金融、现代农业等新兴产业。通过金融科技赋能，加速资本与技术融合，提高利润水平。同时围绕产业发展定位，科学优选项目参股扶持，推动新兴股权的投资。 

构建现代企业管理体系，加快实现公司管理转型根据发展规划，由业务主导型向管理主导型转变。以制度建设为抓手，重点以优化和制定薪酬与绩效管理制度为突破，针对不同公司情况，科学设计差异化的薪酬和绩效考评体系，并逐步建立健全符合现代企业规范的制度体系，实现管理转型。