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2022年4月11日，重庆燃气发布公告称，收到控股股东重庆市能源投资集团有限公司（简称“重庆能投”）的告知函，重庆能投为妥善化解债务风险，于2022年4月11日向重庆市第五中级人民法院申请重整，并同时递交预重整申请。重庆能投作为重庆原“八大投”之一，此次破产重整引发市场关注，新时期的城投发展迎来变局。

 

 

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城投发展遇变局

 

 

城投公司（即“城投平台”）是城市建设投资公司的简称，从1991年开始，我国各地城市陆续开始了城市建设投资公司的建设，城投公司作为政府投资融资平台承担起了城市资产投资和经营活动的职责。在央地财权与事权不匹配的情况下，城投平台在地方基础设施建设以及公共服务的提供上扮演了重要角色。

 

城投公司在我国的城市建设中一直占据着重要的地位，但近年来来，城投政策由松至紧，在新的政策环境下，地方政府与城投公司原有的关系逐渐发生变化，随着地方债务堆积，城投公司作为地方城市建设的核心也面临新的变局。一方面，地方政府加强城投融资总量控制，另一方面，交易所和交易商协会对高债务区域、弱资质城投限制发债规模和募集资金用途。

 

2021年有两条重要政策对城投公司影响巨大，其中一条是6月4日财政部公开的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《通知》），正式提出将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

 

虽然《通知》的发布并没有在实质上改变土地出让金的归属权和分配模式，而是将四项非税收入征收部门由自然资源部门调整为税务部门，减少了地方政府对征收环节的影响。但此次《通知》仍在一定程度上提高了税收征管效率，加强了城投公司拿地的透明度和规范性，避免违规获取土地出让金返还，减少税务征收过程当中的非规范行为，化解地方隐性债务风险。

 

 

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化解隐形债务

成重点

 

 

目前，我国的财政体系由中央财政和地方财政组成，所谓的地方财政是指中央财政以下各级财政的统称，也是我国国家财政的重要组成部分，由省(直辖市、自治区) 财政、市 (县) 财政、区 (乡镇) 财政三级财政组成。省级财政是主导，城市财政是支柱，市辖区、县、乡 (镇)财政是基础环节。

 

1994年的分税制改革加强了中央财政的统筹能力，改变了政府间收入分配关系不稳定的局面，为我国推动区域开发、大规模基建措施等政策奠定了基础，但也造成地方财权和事权的不匹配。地方的财政收入占全国收入的百分之五十，但却负担了百分之八十的支出。

 

我国地方财政收入的筹集，主要依靠地方各级财政和税务部门组织入库。中国的财政管理体制规定，地方各级财政收入由地方自行组织征收，涉及全国性财政、财务、税收制度则由中央统一制定下达。而基层的社会保障、教育医疗、基本公共服务，却大都需要地方政府负担，这就使得大部分地方政府不得不通过土地出让来缓解地方财政压力。

 

自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台和新《预算法》2015年实施以来，一般债和专项债成为地方政府举债融资的唯一合法渠道。但受制于不同监管对平台定义差异较大等客观原因，部分地方仍然存在采用进行债务筹资支持地方建设的情况，这类债务筹资普遍被称为“地方政府隐性债务”，其中就包括了地方政府融资平台公司、国有企事业单位等代替地方政府举借等方式形成的政府长期支出事项存量债务。

 

近年来有关部门多次发文，都是为了规范隐形债务，防范地方政府债务风险向金融体系传导，牢牢守住不发生系统性风险底线，同时严禁新增地方政府隐性债务、妥善化解存量地方政府隐性债务、强化风险管理。优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险。

 

 

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未来城投之路

如何走？

 

 

未来城投的发展，需要适应环境发生的变动，在国家政策的指导下前行，城投的健康与可持续发展，才是化解城投债务最根本的方式。

 

这就要求地方政府需要加快推进地方融资平台市场化转型，稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务。如浙江省人民政府办公厅就曾发文要求加快平台重组整合，调整优化股权结构，扩大经营性现金流，提高信用评级和融资能力。积极打造经营性板块，盘活沉淀的国有资产，提升自身造血能力。提升金融企业服务实体经济能力。引导国有金融类企业加强资源整合、提高牌照获取能力。引导国有产业类企业围绕产融结合，以产业金融为主体，充分发挥产业资源优势和渠道信息优势，提升产融协同能力。

 

同时支持有条件的企业打造融、投、建、管一体化产业链供应链运营平台。支持有条件的企业围绕城市建设整合房地产、交通、水务、市政、文化旅游、农业等相关产业资源，打造城市综合运营服务商。支持规模较大、能力较强的地方投融资平台公司整合金融牌照，逐步向综合性金融控股集团发展。鼓励有条件的市县投融资平台加快上市。助力打造国内大循环战略节点，补齐产业链供应链短板，打通现代产业节点。加大重大创新平台、先进制造和现代化产业链供应链等关键领域建设力度。高水平推进国际化布局，推进基建产业链联合走出去。

 

全面实施科技金融战略，加强金融科技基础设施建设和品牌建设，以“5G+”“人工智能（AI）+”“区块链+”等领域为重点，实施融资畅通工程升级版，加快拓展智能金融服务和应用实践。做强做优国有资本投资、运营公司。适时开展国有资本运营业务链整合及联动合作，打造一批具备较强资本市场综合能力的国有资本投资运营主体。

 

提升新一代基础设施建设水平，推进新型基础设施布局拓展，聚焦数字基础设施、智能化基础设施、创新型基础设施三大重点方向，加快开展工业生产、公共事业、公共安全、智慧城市、智慧交通、智慧农业、生态环境保护等领域的场景应用，加强智慧城市基础设施建设。提升产业链供应链现代化水平。以打造平台、营造生态为主导，以产业链强链补链畅链护链推动产业升级，大力培育“链主”国有龙头企业，夯实制造业高质量发展基础。

 

在现代化城市建设中，城投公司具备参与传统城市向智慧城市转型的天然优势。首先，城投公司由于其特殊的公司性质，往往具备良好的政企关系，在一定程度上可以弥补政府相关部门在进行新型智慧城市建设中的经验不足。其次，城投公司具备地方融资平台角色，也是传统城市重点项目投资运营的主力军，积累了丰富的社会资源和项目运作经验，与当地政府联系密切，信用良好，因此更易获得金融机构的青睐，具备资源整合的优势。

 

城投公司作为城市建设的重要角色，应积极培育和发展新兴智慧产业，向智慧城市建设者转变。整合城市资源、建立服务运营体系为城市基础设施建设赋能，促进城市经济转型、提高社会治理能力。在切实提升人民生活水平，满足人民群众物质文化需求同时，也为城投企业自身市场化转型开展新的道路。