行业资讯

文章来源于现代咨询，作者丁伯康

（2）城镇化政策的影响

城镇化是社会主义现代化建设的必由之路，而城镇化必然伴随着大量基础设施建设（如交通、医疗、市政建设等）的增加。1949年建国后，我国城镇化正式进入起步准备期，到1962年城镇化率上升至17.32%。此后，因为政治因素错过了进入快速发展期的历史关键时间节点，直到1978年改革开放后才重启。自改革开放以来，我国城镇化率从17.92％增长到2020年末的63.89%。城镇化的高速发展亟须更完善的社会公共服务、基础设施建设等，然而由于社会公共设施类建设投资周期长、回报率低等特点，难以得到社会资本的青睐，更多的是依靠地方政府作为投资主体，这也成为地方政府债务规模快速扩张的原因。

（3）代发代还机制的影响

为应对2008年国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上也有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。

03

地方政府考核机制单一和不正确的政绩观

2019年新《公务员法》规定的绩效考核的一个重要标准是重实绩。过去，地方政府的考核注重政绩，并且债务风险和债务水平的高低也无碍于地方党政官员的升迁。在这种将GDP的增加作为衡量地方政府官员政绩主要指标的干部选拔制度下，有些地方官员好高骛远、急功近利，不顾当地实际发展状况和还债能力，盲目追求政绩，把地方经济总量的增加作为地方经济发展的首要目的。部分地方政府官员为追求经济总体量的增长速度，投入人力物力财力建设政府形象工程和面子工程。加上地方政府官员任期短视和冲动影响，更多的是考虑政绩，而不是发展质量，最终造成地方债务规模不断扩大，并且偿债责任也转移给继任者或者期待中央政府托底进行帮扶。地方政府官员一届任职期限为五年，而债务的举借年限往往和官员任职时间不匹配。这种短视行为逐渐让地方政府陷入了借债发展、借新还旧的死循环中，也导致地方政府债务的迅猛增加和债务风险的累积。同时，不同区域、地域之间的竞争也容易导致地方政府为赶超其他区域的发展速度，忽视了自身的收入水平，加大负债规模。

04

预算软约束下的债务扩张

预算软约束的影响实质上建立在财政分权的体制背景下，财政预算缺乏科学合理的约束，导致下级政府普遍过度负债。由于有政府信用背书及托底，地方政府融资平台既不担心资不抵债的情况，也不用担心破产问题。地方政府在经济下行压力下，为保持区域经济稳定，会不断加大杠杆力度，扩大政府负债加大投入，致使政府债务激增。

05

管理、问责机制不完善

一是地方政府债务管理制度缺乏全局性、规范化设计，地方政府为满足自身融资需要，对土地出让收入的依赖程度较高，加之一些地方法治意识不强，存在违规融资、违规使用债务资金问题等。虽然近年来国家出台了一些规定以加强地方债务监管，但在预算管理、规模控制、风险预警、应急处置等领域，地方政府债务管理约束能力仍显不足，存在制度落实不力、执行不到位的情况。主要表现在两个方面：首先是新《预算法》颁布之前地方政府债务无序扩张；其次是新《预算法》颁布之后地方政府隐性债务持续扩张。

二是对地方政府领导干部考核机制缺乏债务管理约束，未把政府债务情况纳入领导干部的考核任用依据内容。

三是缺乏有效的违规举债问责机制，地方政府债务还贷的滞后性与政府官员任期不匹配，这一任政府任期内的债务往往由下一任政府来偿还，缺乏终身负责制，导致举债建设成为常态。地方政府的离任债务审查制度及事后问责机制尚不完善，往往促使一些官员重短期利益、轻长远发展，造成一任“政绩”几代“包袱”的情况时有发生，进一步加剧了地方政府过度举债的严重程度。

未完待续...

在全面回顾地方政府债务形成的五大成因之后，《稳大盘背景下要重点解决好政府存量债务问题》（中篇）将为读者带来地方政府存量债务方面的五大突出问题。

敬请关注。