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文章来源于现代咨询 ，作者沈红梅 尤毅

地方政府平台公司担负着推进城市建设和发展的职能，土地开发业务作为其支撑基础设施建设投入的重要资金来源，对平台公司履行基础建设职能，开展日常融资活动，都起到了重要的支撑作用。

面对国家关于土地政策的变化和平台公司开展传统的土地一级开发业务不可持续的状况，平台公司在做地业务上如何继续健康开展？传统的做地业务和管理模式该如何调整？我们经过对相关政策的研究和对平台公司做地业务现状分析，提出以下探索性的意见和建议，供大家交流和探讨。

（一）推动一二级联动开发

平台公司可利用储备土地资源和一级开发能力优势，进行资源整合和招商合作，将土地一级开发业务继续延伸到房地产开发领域，既负责前期的一级土地开发业务，也参与出让环节拿地，在获得土地使用权后进行二级开发建设。这既避免因土地出让的普遍延期造成新的债务风险，实现债务的平稳接续，又可以通过二级开发收益反哺一级开发。

（二）布局介入城市更新

国家已明确提出，“十四五”要加快实施城市更新行动，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩，奠定了城市更新在“十四五”时期的重要地位。城市更新在某种意义上是过去棚户区改造业务的延伸与升级，但赋予了更多城市文化和城市生态的内涵提升。平台公司参与城市更新具有一定的业务基础、业务能力与经验优势，应加快布局和全方位介入，形成新的业务亮点和发展品牌。

地产开发分为商业性地产开发与公益性项目建设。商业性地产开发从地产用途上主要为住宅地产、商业地产、产业地产三种，平台公司可以通过公开市场“招拍挂”拿地，直接从事商业性房地产开发建设；公益性项目建设主要是城投使用政府划拨用地或公开市场拍得出让地，进行保障房、安置房项目建设。

（一）积极参与公益性项目建设

国家在“十四五”规划中明确，要完善住房市场体系和住房保障体系，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。在这样的背景下，扩大租赁住房的供给，尤其是保障性租赁住房的建设是各地政府的重要任务。

在住房保障作为地方政府主体责任的情况下，这一轮租赁住房的建设任务将转移到地方政府平台公司的身上。一方面，平台公司作为国企，需担当责任，发挥自身在土地开发业务上积累的优势，参与保障性租赁住房、人才房、共有产权住房的开发建设，盘活存量土地，获取稳定租金收入。另一方面，平台公司作为城市旧改项目的主体，在城市更新安置房、保障房等公益性项目承接上具有天然的优势。租赁住房建设在未来将成为平台公司地产业务的核心内容。

（二）拓展商业性地产开发业务

1、自行开发建设或合作开发住宅地产

从事住宅开发的平台公司类似于区域性小型房地产商，可依托其土地资源与土地开发经验优势，自行开发建设或者与大型房地产商成立合资公司进行开发商业性地产项目。随着国家城镇化战略、乡村振兴战略深入实施，以及房地产与旅游、养老、租赁等产业的融合发展，单一的住宅开发将逐渐走向“地产+X”的类别地产多元化开发模式，未来综合性房地产开发已成为趋势。

2、依托土地资金优势，发展商业地产

商业地产的开发模式是通过提高人流聚集程度和人流的有效需求来提高商业设施本身的房地价值和其所在地的地产价值来获取利润。平台公司可凭借区域资源禀赋、较优质的土地资源、较强的融资能力，发展商业地产开发业务，在城市核心地段建设写字楼、商场、酒店、商住公寓等物业，并持有资产，委托专业的资产管理公司进行专业化运作，推动商业房地产所在地产不断升值，不断做大国有资产。通过收取租金，经营商业地产获得持续的现金流。同时，还可通过发行REITs实现资产证券化。

3、整合资源提升能力，向产业地产转型

产业地产是以产业为依托，地产为载体，构建产业价值链一体化的平台，实现土地的整体开发与运营的新型商业模式，也是一种整合资源、承载与促进产业发展的地产形态。产业地产除土地一二级联动开发之外，更加注重产业运营、产业孵化、招商引资等综合能力。产业地产开发类似于园区开发企业，招商引资、建设标准化厂房、对园区内企业提供水热电气甚至金融服务，获取厂房租金收入和其他服务收入。

平台公司可在原有的土地开发业务的基础上，凭借较高的区域资源禀赋、政府划拨的地区优质的工商产业股权和良好的政企关系，提升产业运营、孵化、培育、招商实力，依托资源整合与拿地能力，推进“产业+土地+地产+运营+招商+服务”的六位一体的模式，有条件地向产业地产转型。国内较出名的是苏州工业园模式，当地良好的产业基础、较强的招商引资能力、合理的园区规划、高质量的运营服务，较高的地方政府施政能力、延续的政策都成为了成功打造苏州工业园区不可缺少的因素。

（三）延伸地产服务板块

作为地方政府平台公司转型发展需要，拓宽产业领域和延伸产业链，已成为平台公司需要重点关注的问题之一。政府平台公司需要在地产行业的延链、强链、补链方面，多做文章。不少地方的政府平台公司业务大多涉及物业经营和物业管理，与房地产开发业务相伴而行。这类物业经营和管理业务以拆迁安置房、保障房的物业管理、政府性办公大楼物业管理为主，同时涉及到商业街区、酒店物业等的管理和运营以及“三供一业”物业接收改造的内容。

物业行业主要收入来源于基础服务，但增值服务可长期发力，为公司长远发展带来收益。物业管理公司优质的服务水平带来的品牌效应可为业绩增长提供有效背书，是物业公司实现长久发展的关键。平台公司作为地方国企，可凭借在当地较强的信用、口碑，进入物业经营领域的投资开发，培养一批专业的高责任心的物业管理人员，实行规范化、专业化管理，着力提高管理水平的市场竞争力，树立公司品牌。

我们知道，经政府授权进行土地一级开发，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使得该区域范围内的土地达到“熟地”出让标准，再对“熟地”进行有偿出让。待熟地有偿出让后的收入扣除必要的成本，作为平台公司从事土地开发的收益，这已经成为政府支持平台公司的常规手段，也是传统的平台公司开展做地业务的标准动作。但是随着土地政策的调整,平台公司这样的盈利模式已不可持续。

那么，如何突破地方政府平台公司做地业务的瓶颈呢？我们认为：

一是在土地出让收入分配机制上，需要地方政府更加科学地做好财政预算的分配和安排。

首先，《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》已经出台，要求“十四五”期间，土地出让收益的50%用于乡村振兴，这必然减少了政府可用于城市基础设施开发建设资金来源，同时也大幅降低了平台公司通过做地，实现土地开发收益的预期。

其次，自2022年1月1日起实施由财政部等四部门发布的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》带来一定影响。《通知》指出，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。这对于通过公开市场“招拍挂”直接拿地的平台公司而言，无疑对做地业务带来的不确定性将大大增加，也将直接影响到企业的收益和现金流。

二是在土地供应和运作上，需要政府相关部门更加科学地控制好土地供应节奏和规划好业务运作的流程。

由于土地新政的实施，土地供应的节奏通常由政府相关部门把握，做地业务的回款由财政在预算中安排。如此，一个简单的做地业务已经参与到整个成熟土地开发和运作的大循环中。从土地收储、拆迁、熟化、上市挂牌到资金回笼整一套运作流程、周期以及运作收益，与过去传统的做地业务相较，都发生了很大的变化，因此对平台公司从事土地整理业务等带来的收入与回款的波动性、风险性也同步增加。

因此，对于地方政府平台公司而言，准确理解和把握好国家有关土地政策，分析和研究土地财政变化后对于平台公司从事做地业务的影响，加快延伸地产业务的产业链和价值链，采取行之有效的措施和手段非常重要。这方面也需要各有关城市建设开发相关机构和专家，共同研究和解决。