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如何推动城市基础设施建设投资企业（通常所说的城投企业）成为地方经济社会发展的顶梁柱和压舱石始终是地方政府关注的重要课题，现在形势的发展对城投企业的要求越来越高，这也就让城投企业转型升级的压力越来越大、动力也越来越强。

在后疫情时期,伴随着国内经济形势的变化以及国家宏观政策的影响,转型发展已成为城投企业当下的重要问题。近几年城投行业也发生了一系列深刻的变化，2018年以来，陕西、湖南、江西等一些地方便将硬性的数量控制作为当地规范融资平台公司管理、推动转型升级的重要抓手；2017年以来，多地政府主导陆续出台了与城投企业的相关政策，城投企业重组整合事项也频繁发生；近年来，单个或少量的城投企业债务违约，反映了部分城投企业已不堪重负，且平台债违约时有发生；与此同时，上海城投、青岛城投、合肥建投等转型成功的案例亦不断涌现，为广大城投企业的转型之路提供了经验借鉴。可以预见的是，在城投企业转型发展的大趋势下，发展掉队的城投企业或被清退或被整合。

因此对经过高速增长期的城投企业而言，以高质量发展为导向的转型发展正当时，对企业发展的系统性、可持续性和效率进行质的提升，已势在必行。当然，要真正实现平台公司的高质量转型发展，还有许多问题和短板，需要研究和解决。

在为多地地方政府和城投企业提供改革重组和转型咨询服务的过程中我们发现，目前城投企业主要面临着存量债务、项目融资和转型发展三座大山的压力。

（一）债务大山

城投企业的债务已经发展成为了一个庞然大物，城投企业的融资方式主要包括银行借款、发行债券、信托及融资租赁等。其中贷款是城投企业最基本的融资方式，也是最主要的融资方式，但目前尚没有公开数据。以公开可查询的城投债规模为例，截至2022年9月中旬，城投债的规模约为14万亿元，且大批城投债将于近三年密集到期, 债务集中偿还压力巨大。根据信托业协会网站的统计数据，截至2022年6月底，投向基础产业（城投企业）的信托产品规模约为1.6万亿。而融资租赁行业投向于城投企业的规模不会低于信托产品规模。因此，可以简单预测，城投企业的债务规模是非常之大了。

（二）融资大山

城投企业目前的融资需求一方面主要是满足借新还旧，另一方面则是为稳定地方经济发展而新增的项目投资需求。而目前整体融资环境趋紧，尤其后15号文时代，城投企业作为地方隐性债务的主要关联主体，在隐性债务“化存控增”的强监管大背景下，各融资渠道监管部门先后出台相关细则，对城投企业融资分类加强监管。

• 银行贷款方面，“15号文”对含有隐性债务城投企业的流贷或流贷性质的融资进行限制，同年8月，为避免对城投企业造成流动性冲击，银保监会发布“15号文”补充通知，在具体执行层面释放了一定的操作空间，但严控城投企业新增隐性债务的红线并未松动。

• 债券融资方面，2021年初，交易所和银行间交易商协会便根据地方政府债务率等指标，将各省市地方政府划分为“红橙黄绿”四档，并在此基础上对城投债进行精细化分档管理。此举对高债务区域、弱资质城投限制发债规模和募集资金用途，意味着今后一段时间内城投企业发行城投债愈加困难。

• 非标融资方面，目前各地压缩非标融资规模和融资成本已是大势所趋，尤其在资管新规出台后，非标融资渠道迅速收紧，原非标融资项目资金接续压力骤增。“15号文”的发布又进一步强调要求银行以及保险资金不得通过理财、信托等非标产品违规向政府融资平台提供融资，明确了非标产品投资“禁区”。

（三）转型大山  

从2014年开始，城投企业在隐性债务严格监管政策下开启了转型之路，重组整合动作不断，改革力度不断加大。整体来看，城投企业应积极进行转型的原因主要有三：

第一，满足政府债务管理相关要求。可以说，政府债务管理改革是推动城投企业转型最核心、最直接的本因。新增隐性债务已成为地方政府不可触碰的红线和高压线，在将防范化解隐性债务作为地方政府重要政治责任的当下，对城投企业规范化融资和市场化转型发展亦提出了新要求。

第二，满足国资国企改革相关要求。除化解地方政府隐性债务外，新时期下国企改革亦对城投企业转型起到重要推动作用。国资国企改革的“1+N”政策文件体系陆续发布，相关文件均对国企改革提出了指导性的意见，也提出了很多具体的要求。对于城投企业来讲，转型过程中涉及的一系列问题，都要满足国资国企相关政策文件的要求，符合国资国企改革的发展趋势。城投企业应借助国企改革的东风，在新时期不断推动自身的市场化转型发展。

第三，满足所在城市建设发展需要。当前，受中美摩擦、新冠肺炎疫情等因素影响，我国经济下滑压力巨大。城投企业作为承担政府扩大有效投资的主力军，未来发展的发力点和成长机会点也将聚焦在政府鼓励的投资领域，包括新型城镇化、新型基础设施、重大工程项目建设、战略新兴产业、存量资产盘活等。每个城市资源禀赋不同、发展阶段不同，对应的需求也不同，而且需求还会随着政策变化和发展进阶而动态变化。因此，城投企业的转型也必须满足所在城市建设发展的需要。

（一）转变观念

城投企业的转型首先需要转变观念，厘清政府和企业关系。不论是顺应当前经济环境和政策要求，还是城投企业自身要实现转型发展，厘清政府和城投企业的边界和关系，是城投企业剥离代政府融资职能以后，推动平台公司转型发展的根本和关键。因为转型后的城投企业需要从法律角度应自担风险自负盈亏，在管理方面“去行政化”，在财务方面与政府划清债务关系等。

其次城投企业的转型是一个长期过程，需要循序渐进推进。根据《地方政府投融资平台（1.0-5.0）版本说明书》，平台公司划分为从“三代公司”（1.0版本）到“跨国经营的国有资本投资控股集团”（5.0版本），而目前大多地方城投企业正处于2.0向3.0的转型期。因此，城投企业的转型不是一蹴而就的。城投企业应紧抓时机，结合自身能力与资源优势出发，在城投企业1.0阶段到5.0阶段的不同层次上，有重点地开展城市运营工作，实现转型升级。

第三城投企业的转型是一个系统工程，需要多个方面共同实施。城投企业转型涉及企业现代法人治理体系、战略管理、业务发展、组织管控、人力资源、品牌文化、制度流程等方方面面，城投企业只有从以上各个方面做好经营管理，才能从整体上更好地推进企业全面转型。

（二）用好政策

城投企业转型应迎合国家政策热点，积极谋划重大项目。乡村振兴、城市更新、生态环保、县域城镇化建设是当前国家大力支持的热点领域，存在大量的建设投资机会。城投企业应积极迎合热点领域，充分利用专项债、政策性开发性金融工具等资金红利，以重点重大项目为抓手，积极推进自身的转型发展。

其一要积极承接专项债项目。当前专项债发行明显提速，城投企业应积极参与申报专项债项目。创新重大项目投融资机制，优先以“专项债+市场化融资”方式运作重大项目，并加强与金融机构的对接。并在合法合规前提下做好项目包装，发挥专项债扩大有效投资的带动作用，引导更多社会资本投入。

其二要积极盘活存量资产。重点对于地方债务率高，财政收支压力大的地区的城投企业和债务规模大、偿债压力大的城投企业，要重点要发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），有序推进政府和社会资本合作（PPP），积极推进产权规范交易，运用多种方式对存量资产进行盘活，挖掘闲置低效资产价值。

其三是积极谋划特许经营项目。通过特许经营方式运营城市资产，可有效增强企业经营性现金流，改善资产结构。城投企业应主动挖掘城市优质资产运营机会，如停车场、砂石采挖、环卫、垃圾处理等领域，助推企业市场化转型。

其四是积极申报EOD项目。结合当前环保领域热点，城投企业可积极谋划EOD项目，力争项目纳入EOD国家或省储备库。EOD项目侧重项目包装与策划，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

（三）规范融资

城投企业要进行规范化融资，重点是要建立和完善三大平衡体系，具体如下：

1、国有资产注入机制。地方政府应对城投企业注入更多的有效资产以扩充规模、增强收益、降低资产负债率，从而实现政府性资产/资源价值最大化。比如，将具备稳定现金流和一定获利能力的准经营性或经营性资产、已实现盈利的国有企业的股权、特许经营权等注入城投企业，以扩充净资产规模，增强其造血能力。此外，随着过去几轮政府资产的注入，很多地方政府已拿不出可直接注入城投的有效资产，这就需要转换思路，可将部分城市管理职能机构所属的经营性资产进行市场化改造后再注入城投企业，之后通过政府购买服务的形式实现公共产品与服务的提供，同时增强城投企业的造血能力。

2、投入产出平衡机制。对于公益性项目，城投企业需要建立市场化的结算方式，提升项目包装策划能力。对于纳入政府预算内的公益性项目，城投企业履行代建主体职责，签订代建协议。对于财政资金无法解决而具备组合开发价值的公益性项目，城投企业要与地方政府明确资源补偿或收益平衡机制，通过市场化方式进行项目的资金筹措与项目运作，避免新增政府隐性债务。对于准经营性项目，城投企业需要创新投融资模式，提升项目经营能力。

• 一是作为社会资本方规范参与PPP项目，强化运营能力，增加项目经营现金流。

• 二是通过特许经营模式积极参与码头、停车场等自然垄断性质或资源稀缺的经营性/准经营性行业或领域。

• 三是将基础设施运行维护、场馆运维、道路绿化等已纳入财政预算的业务，城投企业积极作为乙方通过与政府签订《政府购买服务协议》的方式进行承接，扩充城投企业营业收入。

3、债务偿还机制。城投企业应针对不同类型的项目对存量债务进行重构，缓解债务压力。对于纯公益性项目，主要还是争取通过地方政府债务置换来化债；对于准公益性项目，其债务重构的路径除了以长换短、借新还旧，还可引入PPP模式来偿还存量到期债务；对于具备较好现金流生成能力的经营性项目，其债务重构的重点是解决债务期限错配和融资成本过高的问题，可通过举借期限更长的新债对即将到期但难以偿还的短期债务进行置换，以达到债务展期的效果，也可积极探索资产证券化、公募REITs等新型融资手段，尽力降低融资成本。

（四）能力建设

城投企业在推进转型的过程中要加强企业自身能力建设，重点涉及到企业信用水平、经营能力、企业管理能力、人才队伍、数字化等方面。

1、企业信用水平建设。城投企业信用级别的提升，对于企业提高融资能力和降低融资成本，其重要性不言而喻。

• 首先需要地方政府层面的高度重视，把城投企业转型发展和企业信用级别提升，作为一把手工程来推动。

• 其次是地方偿债环境的重点打造，偿债环境主要包括宏观环境、行业环境、区域环境和地方政府财富创造能力。

• 另外还需要增强城投企业的经营能力，并尽量优化城投企业财务状况。

2、市场化经营能力建设。城投企业整体市场化经营管理能力较弱，因此不能贪大求全，而应该因地制宜，重点在以下几个方面推动改革：

• 第一，公司治理能力提升,公司法人治理结构要完善、治理规则要明确，建立有效的治理体系，从而提高效率、防范风险。

• 第二，城投企业的企业负责人的身份要转变、薪酬考核制度要改革，激发企业负责人的积极性。

• 第三，优化组织架构，科学设立部门、岗位，严格定岗定编，以业务需求为导向配备人员，实现人岗适配。第四，城投企业的薪酬绩效制度要改革，建立以岗位为核心的绩效工资制度，实现“收入能增能减”。

3、管理能力建设。当前不少城投企业业务开展呈多元化趋势，企业组织形式将逐步趋向集团化发展。然而其在组织管控、管理制度、流程体系建设方面需要持续进行优化。未来城投企业管理能力建设的重点，主要体现在三个方面能力的提升，一是组织架构适应企业战略动态变化能力提升，二是基于集分权平衡的集团管控能力提升，三是以制度流程治企的管理理念与构建能力提升。

4、人才队伍建设。鉴于城投企业的起源方式和业务特点，不少城投企业仍未构建完善的市场化选人用人机制，人力资源市场化程度较低。未来城投企业应将人才管理作为企业管理的核心工作，全面提升企业的人才管理能力。全面推动人力资源管理体系重塑，全面推动人才经营体系的打造，以人才的测评、盘点、分类、激励、绩效评估、职业行为评价、人才开发等打造人才的选育用留体系，全力提高人岗适配度，为城投企业发展提供一流的人力资本支撑。

从城投企业的业务、财务、人员、公司治理等各个方面来看，城投企业的转型必须要慎重。而且，由于区域、定位、综合实力等因素差异巨大，城投企业的转型也需要因地制宜、一市一策的进行，肯定不能照搬照抄、一蹴而就。

尤其是面对城投企业的债务问题，更需慎重。我们相信，积极推进市场化转型的城投企业，终将会如大江大河般波澜壮阔、奔腾远航，为地方政府治理转型、社会经济高质量发展作出卓越贡献。