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2022-07

解决好平台公司存量债务问题,平台违约后的地方化债“5”措施与“4”路径

2018年为促进金融体系健康发展、提高金融供给侧效率,监管层以“资管新规”为抓手,坚决推进“去杠杆”进程

文章来源于现代咨询,作者吴一冬

2018年为促进金融体系健康发展、提高金融供给侧效率,监管层以“资管新规”为抓手,坚决推进“去杠杆”进程,但同时对实体流动性产生了较大影响。进入2019年,中美贸易博弈进入了白热化阶段,2020年又遭遇了突如其来的新冠疫情,全国停工停产,对还未完全调整好的产业链带来了诸多困难和压力。在政治、经济和社会环境如此波动的情况下,地方政府和平台公司面对积存的债务问题,没有“躺平”,而是边发展、边寻求可减轻自身债务压力的措施,努力争取实现多目标的平衡态势。特别是欠发达且自身债务率较高的地区,都在积极响应国家政策和向外界各方寻求帮助,向着良性循环的可持续发展目标努力。

 

平台公司非标违约整体概况 

2014-2017年期间,我国一直处于货币较宽松状态,在2015年的多次降息降准下,房地产行业迎来一波牛市,地产商、平台公司等拿地积极,净融资规模不断攀升,同时政府也在大力开展基础设施建设。但是欣欣向荣的背后隐藏着巨大的危机,进入2018年,各级政府隐债规模及还债压力开始凸显,就此国家主动着手降杠杆,严控隐性债务规模继续扩张,相继出台了一系列相应的配套政策,例如资管新规要求加大对融资类信托的监管力度,打破刚兑。到2019年中美贸易战、“房住不炒”和2020年突如其来的新冠疫情,直至俄乌事件和近期美元加息缩表,加剧了国内经济的波动和区域经济的不确定性。特别是疫情对区域经济的影响,最终直接反映在地方税收收入上,叠加地产业萎靡影响,地方政府性基金预算本级收入同比下降29.7%,但政府性支出并未减少。对靠发债来维持经济发展的地区将承受较大压力。据公开数据统计,2018-2021年平台公司违约的非标产品总共有138起,涉及到70余家平台公司。
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数据来源:中诚信地方债务通、企业预警通,现代咨询整理

从非标违约的平台公司自身情况可以看出有以下特点:

1、超半数为区县级。发生非标违约的平台公司有超60%属于区县级,25%为市级,省级平台、国家级园区平台、省级园区平台均不超5%;

2、AA级及以下占比超90%。AA+占比为7%,AA占比为65%,其余为AA以下,目前还没有AAA级的平台公司有非标类违约;

3、非标占总有息负债较高。例如西北某城投高达39.62%,西南某交投高达24.16%;

4、非标违约的平台公司存在严重担保情况。担保类违约信托事件高达60余起,主要存在子母公司、关联公司互保等情况。

 

平台公司非标违约后地方化债举措

非标违约平台公司所在地区存在化债难度大、复杂程度高等问题。主要因其地方债务规模较大,债务率高,过往的低效投资,导致后期存量资产盘活难度较大。从平台公司层面出发,又存在有息债务规模较大,且有相当一部分为非标类债务。因此这些地区的化债方式是多举措共同实施,根据自身情况和所处的环境,总结出适合自己的化债措施,例如地方国有企业支持化债、债务重组、建制县隐债化解试点申请、设立风险缓释基金、债券投资者恳谈会等。

 

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地方优质国企支持化债

近几年,贵州省根据自身债务情况和所处环境,总结和实施了化债措施,其中利用省内优质资源进行化债是地方优质国企在区域经济稳定发展上的有力支持。

最为典型的案例就是“茅台化债”,主要从三个方面实施化债方案:

1、无偿划转上市公司股份。属于资产直接处置,2019年末,茅台集团将其持有的贵州茅台4%股份(合计5024万股)无偿划转至贵州省国有资本运营有限公司,据当日收盘价计算,该部分股权市值587.5亿元,并在资本市场上实现了超千亿的收益;
2、收购融资平台。属于国企债务重组,做到遵循“债务随资产走”的原则。2020年9月,茅台集团发行150亿元债券用于收购贵州高速公路集团有限公司14.7%的股权,收购前贵州高速公路集团由贵州省国资委100%持股。此举不仅缓解平台公司的债务压力,也防止优质国有资产流失的风险;
3、习酒股权无偿转让。2022年7月12日,茅台集团公告,公司拟将所持贵州茅台酒厂(集团)习酒有限责任公司82%股权无偿划转贵州省国有资产监督管理委员会持有,由省国资委履行出资人职责。习酒的股权划转后将成为贵州省国资委监管的第二大酒类企业,充分发挥地方产业特色和国资背景,做大做强产业,培育更多优质企业。

小结

虽然地方优质国企肩负起了化债的责任,但地方政府也不可过度依赖其地方优质国企用于化解债务风险,特别是像茅台这样的上市国企,过多的依赖势必会导致资本市场的过度解读和猜想,不利于上市国企的良性发展。因此地方政府要合理合规的利用地方优质企业化解债务风险,同时要加大力度支持地方优质企业的产业发展和推动国有资产的资本化和证券化进程。比如河南省政府关于《推进企业上市五年倍增行动实施方案》中提到,要推动国有企业进入资本市场,持续提升省管国有企业资产资本化和资本证券化水平,每年筛选一批国有企业纳入省定重点上市后备企业资源库。安徽省政府则提出要发挥国有企业“领头羊”作用,推动省属企业加快国有资产资本化证券化进程,每年省属国有企业实现直接融资300亿元以上。

 

 

2

 

债务重组

地方优质企业虽然可以帮助地方进行债务化解,但就目前来看,依然是特定地区的个别案例,还不具有化债的普遍性。当前地方政府更多的还是依靠具有普遍易操作性的债务重组方式进行化债,即债务展期、置换以及债转股等。

债务重组举措大多适用于即将到期短期无法偿还的债务、以及具有较高融资成本债务,可进行非标转标操作。地方政府和平台公司积极通过债务展期、债务置换及债务重组等方式实现债务周转偿还,平滑短期债务偿还压力。

1、债务展期

债务展期是指债务人不能按期归还贷款的,在还款期届满之前,向债权人申请延长原借款的还款期限,使债务人继续使用贷款。

地方政府及国企平台需综合考虑融资成本、偿付时间、偿付规模等因素,筛选出展期债务名单。并与对应的金融机构进行积极对接,减轻近期债务偿还压力,将债务期限均匀展期至未来5只10年乃至更长期限,为债务偿还换取更大空间。例如遵义市的化债方案,通过当地政府介入的方式,协调开展各类市场主体银行类、非标类债务展期、重组、降息等工作,其中包括近期遵义道桥在推进债务重组过程中对银行类债权进行的本金展期,期限延至20年,并前十年不付息或大幅低于展期前的利率进行先息后本等操作,原先与某家银行贷款期限10年,则延期10年,累计期限为20年。

2、债务置换

债务置换指通过借新还旧的方式将原有的债务期限短、利率成本高的短期债务进行重新安排,置换为还款期限较长、利率适中的新债务。

地方政府和国企平台一方面可以尝试与债权银行或其他银行进行协商,争取针对目前还款压力较大、还款期限临近债务置换成新的期限较长的利率较低的债务。

2018年12月,山西省交通厅将34家政府还贷高速公路重新整合为16家高速公路运营管理分公司后划转至山西交控,与牵头行国开行签订《银团贷款协议》,债务重组规模达2600亿,置换掉较高成本债务,每年可节省近30亿元利息支出;

2019年3月,常德市提出,由市委、市政府主要负责人牵头成立政府债务管理领导小组,开展存量债务清查及审计整改工作,积极与各银行协商续贷展期。同时争取国开行利率为4.9%的十年长期贷款置换平台公司高成本的隐性债务;

2020年6月,云南省国资委在《关于省属企业到期债务情况的报告》中指出:所有高于6.50%的利率必须换掉,特别是成本较高的非标类都要全部置换或还掉;

2021年10月,盐城某平台公司发行10亿中期票据,用于置换本部及下属子公司的有息债务;

2022年5月,呼和浩特某国企相关负责人表示,目前正在积极与债权人沟通协商,争取尽快与债权人达成一致意见,包括但不限于展期、续贷、部分偿还等方式。

3、债转股

2021年3月,工商银行义乌分行联合工银投资成功实施总规模达50亿元的“工银投资-义乌国资市场化债转股项目”,募集资金用于偿还义乌市国有资本运营有限公司及其关联公司债务。对符合“债转股”条件的债务,平台公司要积极探索“债转股”化债模式,可有效减少债务规模,降低资产负债率,改善财务结构,有利于提升平台公司后期的再融资能力。

小结
债务重组在平台公司债务化解操作中是目前最为普遍的,特别是债务展期和置换方面,但问题在于并未实质性解决化债的根本性问题,只是借新还旧的以时间换空间。目前地方政府及平台公司寻求的是能实质性减少债务规模的举措,债转股为其中一种,运用资本手段进行化解债务风险,但目前还不具备普遍性,尚处于试点阶段。

 

 

3

 

建制县隐性债务化解试点申请

除被普遍使用的债务重组等化债手段外,另一项实质性化债举措就是近几年推广实施的建制县隐性债务化解试点举措,主要以政府债进行债务置换,压降成本,舒缓短期债务压力等。

2019年6月,国务院下发了国办函〔2019〕40号文件,指导地方政府和金融机构开展隐性债务置换,随后推出建制县隐债化解试点。建制县隐债化解试点是缓解区域内尾部平台公司债务风险的重要手段,各地区都在积极准备试点申报。申报过程主要由省内筛选出要上报的建制县,再向财政部上报方案和答辩,答辩通过后即可纳入试点。首次纳入试点的建制县主要分布于贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省(自治区)。截至2021年年底,已有57个建制县隐性债务化解试点城市。对于已纳入试点的城市可发行地方政府债券,由省级单位代发,最终用于置换部分隐性债务。
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数据来源:财政预决算报告、政府工作报告,

现代咨询整理

小结
建制县应债化解试点的制定,是国家对地方化解债务的一项重要政策支持,也是缓解区域内尾部平台公司债务风险的重要手段。各地方一定要充分利用好国家给予的积极政策支持,积极响应和申请建制县隐债化解试点。

 

 

4

 

设立风险缓释基金

除以上三种化债举措外,自2019年来,地方债务风险缓释基金也逐步被各地积极响应和设立,甚至成为个别区域的债务风险化解的压舱石。地方信用保障基金是由当地政府或国企单位与银行等金融机构共同出资设立基金,用于化解尾部平台公司债务风险和为平台公司增信。目前大多的地方信用保障基金主要用于缓解承压的平台公司企业债券(标准化类),稳定和维护债券市场中本地区相关企业的信用。
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小结

地方信用保障基金设立的意义归属于信用保障基金的本质,具有托底机制,设立信用保障基金对于各区域信用环境的改善有积极作用。从成立信用保障基金后的实际效果来看,短期修复较为明显。以天津城市基础设施建设投资集团有限公司为例,天津信用保障基金成立及恳谈会后,短期债成本下行明显,如“21津城建SCP019”下行超过100BP。

 

 

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省级层面支持释放化债积极信号

在近期国务院下发的 《关于推进省以下财政体制改革工作指导意见》中提到,要坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。落实省级政府责任,按属地原则和管理权限压实市县主体责任,通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险,切实降低市县偿债负担,坚决查处违法违规举债行为。

2019年10月贵州省举办债券投资者恳谈会,贵州金融副省长谭炯带队在上海证券交易所举行全省债券市场投资者恳谈会;全省通过金融服务实体经济,打好金融风险战,推动金融体制改革等措施,进一步壮大一批债券发行主体实力,巩固债券兑付的经济基础。

2021年6月22日,在天津债券市场投资人恳谈会上,银行间市场交易商协会、上交所、深交所有关负责人和金融机构代表,围绕支持天津高质量发展作了发言,与会各方开展了深入的交流互动。市政府与上交所现场签署全面战略合作备忘录,多家机构与市有关部门签署合作协议。且在会议上设立了市属国企高质量发展基金,应对短期流动性管理需求,设立总规模200亿元基金,提供短期流动性支持,维护市场信用环境。

2021年10月15日,甘肃省地方金融监管局组织召开债券投资人恳谈会。甘肃省分管金融的副省长、甘肃省金融管理局、央行兰州中心支行、甘肃银保监局、甘肃证监局及甘肃省发改委、财政厅、国资委相关负责人以及甘肃省内金融机构负责人出席。此外,甘肃省兰州市相关负责人也出席了会议。会上甘肃省和兰州市有关领导均表态,保障债务安全,守住不发生系统性风险底线,具体的偿债保障上还包括对地方国企注资、成立信保基金、建立联动机制等。

小结

由政府或省级单位牵头举办的债券市场投资者恳谈会均表明了政府对隐债化解强有力的支持态度和行为。除此之外还需要政府相关部门、国有企业、金融机构、债权人等相关主体在债务化解过程中沟通协调顺畅,共同完成平台公司债务化解方案的实施与落地。

 

结论与展望

2018以来,我国政府没有采取大水漫灌的货币政策,这导致部分平台公司融资难度加大。叠加新冠疫情扰乱,业务经营、投融资均受阻,区域财政吃紧,导致部分地区平台公司现金流紧张,陆续被爆出非标违约事件。但相关地区政府及平台公司不畏困难,积极响应国家政策,寻求化债措施,力求尽快摆脱因债务影响导致的区域经济发展迟缓困境。目前从地方及平台公司的化债效果来看,大致分为短期效果和中长期效果。

短期化债效果良好,区域债务风险得到有效缓解,信用利差及净融资额短期得到一定改善,主要得益于债务展期和置换、地方信用保障基金的增信作用和省级层面支出化债的积极态度。

中长期化债效果不佳,大部分地方信用利差和净融资额仅仅维持了数月就再次走弱,主要原因是普遍采用的化债措施为借新还旧,并未实质性减少债务规模。而地方优质国企支持化债措施目前属于个别案例,不具有普遍性,而对于建制县隐债化解试点还在全国持续推进中。

如何实质性地解决好平台公司存量债务问题?  我们认为可以从以下实施路径予以开展:

首先要全盘调查和摸清地方及平台公司的债务规模、结构和形成的具体原因,深入分析并进行分类处置。调动所在区域的可利用的资源,构建风险动态管理和控制体系;

其次是存量资产盘活。对目标区域进行综合全面盘查,列清单、出具相关报告,筛选出具有一定现金流,但自主经营却无法覆盖贷款本息的较优质资产,通过特许经营、资产证券化和REITs等方式进行盘活,缓解平台公司债务压力;

第三持续推进平台公司的混合所有制改革。平台公司可利用政府资源和政策优势,吸引社会资本和战略投资者的加入,利用市场化经营模式提升项目管理和经营效率。具体可通过PPP、特许经营等方式盘活政府项目和存量资产;

最后推动平台公司改革重组。对地区平台公司进行全盘调查分析,进行分类;确定区域平台公司的数量、规模以及核心主体,将区域优质资产或资源合理合规注入到核心主体;对存在业务交叉和竞争的平台公司制定出合理的改革重组和优化提升方案,避免恶性竞争;推动平台公司市场化经营和发展,提升业务经营和创新能力。通过改革重组,达到提升主体信用级别的效果,可降低融资难度和成本。
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